我国地热产业政策研究及各省地热资源解析

  我国是地热资源相对丰富的国家，地热资源总量约占全球的7.9%。借鉴国外经验，地热产业的发展具有政府主导与政策引领特征，未来地热产业大发展需要政策支持。本篇文章探讨当前政策存在的问题及改进方向，并对我国西部各省与东部部分省的地热资源进行初步分析。

  政策

  随着低碳经济时代的来临，可再生能源在人类社会经济发展中的地位日益重要。地热能作为可再生能源家族的一员正在表现出快速发展的态势。目前地热能在一次能源消费中的占比虽小，但潜力十足。从一般规律看，发展初期往往需要强有力的政策扶持，地热产业也不例外。

  我国地热产业发展现状

  我国地热资源直接利用规模目前居世界首位，2014 年的利用规模达到48435GW，以地源热泵、采暖和温泉洗浴为主要利用方式。其中地源热泵利用方式达到58%，地热采暖和温泉洗浴分别达到19%和18%。2014年地热采暖资源利用量首次超过温泉洗浴。1970年首先在广东丰顺建成我国第一座地热试验电站，以后又在河北怀来、辽宁熊岳、湖南灰汤、江西宜春、山东招远等地利用100℃以下地热水建立了几座50KW~300KW地热试验电站，取得了一些试验数据和建站经验。由于经济效益和稳定运行等方面的问题，试验电站中目前只有广东和湖南的机组能保存下来，其中的广东丰顺3号机组至今已长期稳定运行了20多年。西藏羊八井电站是我国最大的地热电站，从1977–1991年的14年中装机容量总共为25.18MW，最后一台 3MW 机组于 1991年初投入运行。总体看来，我国地热利用情况和全球利用情况基本一致，也是地热直接利用增长较快，而地热发电步伐缓慢。

  我国地热产业发展规划

  根据新的发展规划，我国可再生能源在一次能源消费中的占比将从2015年的12%增长至2020年的15%。在新增3%的可再生能源份额中，地热占1%。“十三五”时期中国地热产业将逐渐进入加速期。基于地热产业资源基础、发展现状等多方面因素考虑，《地热能开发利用“十三五”规划》对我国“十三五”时期地热发展目标予以明确，将地热供暖和发电作为主要发展方向。其中地热供暖面积新增11亿平方米，到2020年累计达到16亿平方米；地热发电装机容量新增500MW，到2020年达到530MW。到2020年，地热能年利用量达7000万吨标准煤，地热能供暖年利用量4000 万吨标准煤。京津冀地区地热能年利用量达到约2000万吨标准煤。

  我国地热产业政策现状

  壹

  国家政策

  2000 年之前，我国规范开发利用地热资源的政策法律依据是《矿产资源法》。2000年之后《水法》、《可再生能源法》等法规出台，对地热资源的开发利用做了进一步规范。除法规之外，政府还出台了一系列行政文件如规划、纲要和指导意见等，参见表1。

  贰

  地方政策

  为促进地方地热资源开发利用，部分地方政府也出台了一系列政策，这些政策包括针对地热资源的管理办法、条例以及工程实施方案。如《北京市地热资源管理办法》、《天津市地热资源管理办法》、《云南省地热资源管理条例》和《内蒙古地热资源管理条例》等。针对地热项目投资高，投资回收期长影响投资积极性等现象存在，部分地区出台了一些财税补贴政策，参见表2。

  叁

  整体评价

  就政策的实施效果看，国内现有的中央和地方两级政策法规对地热资源直接利用有一定程度的促进作用，近年来各地的地热利用规模显著提升。但在地热开发利用过程中仍存在一些尚未解决的问题，政策法规亟需进一步完善和改进，主要表现在以下方面：

  1

  对地热资源的法律属性界定不清晰

  《中华人民共和国水法》规定水资源包括地表水和地下水；《中华人民共和国矿产资源法实施细则》附则第四十四条则规定“地下水资源具有水资源和矿产资源的双重属性。地下水资源的勘查，适用《矿产资源法》和本细则；地下水资源的开发、利用、保护和管理，适用《水法》和有关的行政法规。”《水法》和《矿产资源法》虽然明确了地下水资源具有水资源和矿产资源的属性，但没有明确界定和区分地下水和地热概念。这一法律界定方面的空白导致管理依据不清，同时会导致企业从事地热开发出现重复缴纳税费现象。

  2

  依据不同的立法管理，对地热资源开发利用的管理规范程度不够各级政府地热资源管理机构分设在国土资源、水利、城建等部门，管理多元。主要有三种管理机构类型：一种是将水行政主管部门确定为地热的主管部门，比如鞍山市人大常委会主要根据《水法》发布的《地热水资源管理条例》就这样规定；第二种是将地质矿产行政主管部门作为主管部门，河北、北京、天津、邯郸、银川等地根据《矿产资源法》及其配套法规制定的规章等；第三种是将地质矿产行政主管部门和水行政主管部门均列为管理部门，按照各自的职责共同管理。

  3

  法律与行政管理的协调性没有理顺

  地方政府以《矿产资源法》为依据，规定了必须依法办理采矿证才能开采地热资源，但是存在部分行政法规与法律冲突的有关采矿权的规定，导致部分地方地热资源的产权缺失或重叠，权、责、利主体不明确。由于管理不规范，在一定程度上导致地热井开采后的资源环保管理不到位，如地热尾水回灌技术实施程度不够，造成资源浪费和环境污染等。

  4

  对地热开发利用政策的针对性、强制性需要进一步加强，已出台的一些政策执行力还有待进一步检验目前部分地方政府出台的地热利用扶持政策收到一定的效果，但是存在的问题也比较突出。一些地区的煤改地热项目政策落实不到位。已有的政策扶持的对象主要是地热直接利用，且不够全面和系统，很多地方对如何促进地热发展还没有系统明确的规划。与风能、太阳能发电相比，针对地热发电的财税扶持政策基本还是空白，这一点在《地热能开发利用“十三五”规划》中有所表述。地热发电方面，仅有羊八井地热电站体现了国家意志与特事特办的思路。国家层面出台的各种法规更多的带有鼓励和指导性质，缺少强制性与执行力。缺乏像地热发达国家那样的强制性措施，国内的地热开发利用无法形成连续稳定的市场需求，地热的发展就会缺少持续的市场拉动，难以形成符合市场经济要求、强制性与激励性相结合的发展机制。

  肆

  政策优化建议

  1

  国家层面，修订完善现有法律，为科学有序的地热管理扫清制度障碍美国、日本等国家地热产业之所以发展的较好的一个重要保障因素就是立法。我国目前的地热管理运行无序现象在很大程度上与立法的滞后有关。业内专家普遍建议修改完善现行《矿产资源法》及《水法》，对地热资源的属性重新进行法律界定，明确各级部门的管理职能与部门职责，消除地热管理中的政出多门，为各级管理部门对地热的管理改革提供法律依据。同时鉴于地热资源潜力巨大以及我国对清洁能源的迫切需求，也可以考虑出台专门的《地热法》，强制推进地热生产和消费，为地热大发展营造良好的法制环境。

  2

  制定中央和地方两级规划体系，完善产业运行各项标准和规范全国地热“十三五”发展规划即将出台，该规划将针对全国地热发展做出系统说明。鉴于各省均有相应的地热资源量，故应在全国规划的基础上出台本地区的地热发展“十三五”规划及中长期发展规划，明确技术路线和发展目标，以形成国家与地方两级地热发展规划体系。前者倾向于地热发展的大政方针，且应出台和完善有关地热资源开发利用的各种标准和技术规范。以法规修订为制度背景，改革管理体制和运行机制，加强地热运行监管和法规执行力度，确保地热产业发展步入良性发展轨道。

  3

  根据发展需要不断完善现有经济政策

  地热产业要取得大发展，财税政策扶持是重要手段之一。仅有法治规范和行政管理手段还不够，要有足够的手段吸引多元投资进入地热资源开发领域。目前的政策，特别是地方制定的地热供暖补贴及地热发电补贴政策虽有一定的效果，但距离地热大发展的目标要求还有较大距离。国际上较为通行的补贴有投资者补贴、生产者补贴及消费者补贴等。建议借鉴这一经验，从供需两个方面加大地热开发利用补贴力度。特别是目前国家已出台的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》及《关于构建绿色金融体系的指导意见》等，为地热产业融资提供了良好机遇，应借政策东风，鼓励各地设立地热产业投资基金，充分发挥投资基金的杠杆效应，吸引国内外各类资金进入地热领域。同时还需从税收、信贷、融资、上网电价等方面给予地热产业大力扶持。

  地热产业的发展初期基本上是靠政策推动。我国应多从政策法规调整方面下功夫，为地热大发展营造良好环境。在政策法规的优化上，应以基本政策为核心，建立集立法、规划、管理、技术规范于一体的地热发展法规、制度体系，只有法规、制度体系科学合理了，政策的功能才能得以有效发挥。

  资源

  我国是地热资源相对丰富的国家，地热资源总量约占全球的7.9%，可采储量相当于4626.5亿吨标准煤。我国主要有四个水热活动密集带；藏南-川西-滇西水热活动密集带；台湾水热活动密集带；东南沿海地区水热活动密集带；胶东、辽东半岛水热活动密集带。

  1

  新疆

  壹

  新疆的区域构造概况

  新疆幅员辽阔，地质构造复杂多样，地壳活动频繁，各时代地层齐全，宏观排列序次明显，由山地到平原所出露的地层一般是由老到新序列产出，在地质构造形态上从褶皱山地到山前坳陷至广大台原，多呈叠瓦式断块构造形迹向盆地内梯状陷落。

  由于受青藏隆起的影响，其宏观地势的变化具有南高北低、西高东低少环山封闭盆地的特点。总之，新疆境内呈“三山夹两盆”的地貌格局。

  贰

  新疆地热资源丰富，主要分布于阿尔泰山南坡、天山西段和西昆仑山北坡等广大地区。各热水区带的水热活动强度自北而南逐渐增强，自西向东逐渐减弱；温泉的分布密度自北而南也逐渐增大，水温逐渐升高。

  叁

  新疆地热资源类型

  新疆地区地热水分基本可分为褶皱山地断裂型和沉降盆地型两大热水区。

  褶皱山地断裂型热水

  该类型是指地壳隆起区（古老的褶皱山系或山间盆地）多沿构造断裂展布的呈条带状分布的温泉密集带，其规模大小因地而异，取决于断裂构造带的规模和新构造活动强度，一般为数十公里到数百公里。